双重国籍问答 [复制链接]

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发表于 2010-12-17 16:04:45 |只看该作者 |倒序浏览

作者：王辉耀
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问：目前，有多少个国家正式允许不同形式的双重国籍或多重国籍？拥有双重国籍的现象比较突出的是哪些国家居多？中国《国籍法》明确规定，“中华人民共和国不承认中国公民有双重国籍”、“定居外国的中国公民，自愿取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍” 。中国不允许拥有双重国籍，并通过法律的形式来制定，具体是什么时候？当时是基于一种什么样的国情和实际情况来考虑的？

答：据不完全统计，目前世界上承认双重国籍的国家大约90多个，剩下的国家大多是默认状态，即不承认这一群体公民的外国籍，也不因为他获得外籍而剥夺本国籍。有些国家从法律与人权的角度认为：只要不伤害国家正当利益，那么公民加入外国籍，政府可以不承认他们的外国籍身份，不让他们担任政府部门公职，却无权剥夺他们的本国籍。因此，实际上反对双重国籍的国家只是占少数。我们可以看到，包括美、加、澳等移民国家、英、法、西班牙、意大利等传统发达国家、日本与亚洲四小龙、“金砖四国”中其他三国等新兴国家和地区在内，当今世界主要经济体中，除中国内地之外，都承认或默认双重国籍。

中国明确反对双重国籍是在1955年，当时大背景是两大阵营的冷战，海外华人集中的国家包括东南亚国家基本是资本主义国家，许多国家甚至指责中国通过当地华人进行“革命输出”，某些国家还爆发了极端的、丧失了理性与人性的“排华潮”，“双重国籍”则导致海外华人“身份认同”出现问题，经常被“莫须有”当成“共党分子嫌疑”。中国的当时国力也无力捍卫海外的同胞利益。因此，中国政府在这种情况下选择不承认双重国籍，避免给当地华人带来麻烦，避免当地华人生存发展为意识形态干扰，这在当时是非常明智的政策，起到了积极的作用。

问：经历这么多年的实践及检阅，从各国发展的状况来看，双重国籍还存在哪些问题？这些年，通过不断发展演变，在国际上，推出双重国籍的国家是增多了，还是减少了，或者说维持不变？为什么会这样呢？

答：从各国经验看，双重国籍主要问题是由于“多重身份”带来的国家安全以及身份认可的问题，但可以通过具体政策基本解决。目前承认或默认的国家，基本都是发达或新兴的国家和地区，这也说明双重国籍、国家开放、人才流动、经济繁荣是可以划某种等号的。因此，世界上承认双重国籍的国家是越来越多，韩国（2008年）、印度（2000年）、巴西（1995年）、越南（2009年）、墨西哥（1998年）、菲律宾（2001年）等新兴国家过去都反对双重国籍，特别是中国周边的国家，现在都学习美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家的经验，开始承认或变相承认双重国籍。据2006年联合国秘书长报告指出，至2005年，全世界大约30个国家制定了便利高技能人才入境的政策或计划，其中有些就是双重国籍的政策。报告中指出：“如果能够保证再度移民海外，有权在目的地国长期居留的移徙者可能更愿意返回家园尝试新生活。因此，在目的地国居住的保障可能促成回移或循环流动。这样，给予双重国籍身份也有助于回移。”

问：当前，中国处理双重国籍冲突的基本原则是什么？现在，我们有哪些科技手段来鉴别和防止双重国籍呢？一旦发现，依据现行的法律，违法者将得到何种惩处？

答：中国目前处理双重国籍的政策是非常严厉的。中国公民加入其他国籍，就被视为丧失了中国国籍，或者说不好听的话，是被开除了中国国籍。但在其他国家，公民即使要放弃国籍，也十分不容易。如在美国，如果美国人加入了外国籍，美国政府只认你是美国人，要放弃美国籍十分不容易，要有一套复杂手续，想不当美国人还不行，不像中国给人感觉好像是往外推。国籍鉴别从技术上说是很容易的，但中国明确反对双重国籍，或者从另外一方面来说，既然是被当成外国人来处理，而这些人即使拿过去的中国护照入境，因为不涉及到伤害中国的国家利益以及任何人的正当利益——按照法理就是这不是犯罪，因此，也不应有任何过度的惩处，只可能采取没收护照等办法处理，或者是取消户籍，其实这在别的国家都是少见的。还有，这种措施也是很伤感情的。很多中国人在外，由于工作、谋生或发展的需要，不得不加入国外籍，但对祖国的感情仍然很深厚，很希望能和大多数发达国家的人一样，也能保留有祖籍国的身份，这种心情是完全可以理解的，放松这方面的限制也是方便他们回来做贡献、为国服务的最好的政策。

问：中国存在国籍概念是从什么时候开始的？历经了哪些发展和变迁？据说，民国时，中国承认双重国籍和无国籍。港澳地区是怎样处理华人国籍问题的？

答：中国在1954年以前是承认双重国籍的。民国时，中国也承认双重国籍，孙中山担任中华民国总统时还同时拥有美国籍。目前，中国台湾地区依然延续这一制度，只是限制拥有双重国籍的人不能担任政府公职。香港地区也采取默认双重国籍的方式，全国人大对此曾有解释：“所有香港中国同胞，不论其是否持有英国属土公民护照或者英国国民（海外）护照，都是中国公民……在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民，可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。” 目前，在香港和台湾，实际上是允许双重国籍的，香港居民，不管在海外有任何国籍，都可以申请中国人民共和国香港护照。

问：国籍到底意味着什么呢？在中国，就户籍这块，比如说你考上了某所大学，可能你的户籍就作为集体户口迁到了学校所在辖地。此外，为了吸引投资兴业者，很多地方，也以户口来作为一种互换条件。我想知道的是，现在大多数出国留学的，在国籍上，惯常的操作说法是怎么样的？还包括一些投资移民与技术移民的？

答：国籍意味着这个国家对这个人的接纳、认同以及是否可以享有相应的国民待遇。中国有特殊的户籍制度，因此，中国即使将来改变国籍政策，也要跟户籍政策的配套起来。例如可以入籍时当作集体户口，再根据购房、工作等实际情况进行具体落户。国籍意味着基本国民待遇，而户籍也因为附加了各地区不同的社保、教育等待遇，而成为目前中国公共政策改革的焦点问题。我个人认为，市场经济体系需要市场配置人才资源流动到合适的岗位，中国需要从国籍、绿卡、户口、档案、编制以及相关附加的社保等待遇上，打破人才流动的制度性障碍。当然，因为人口庞大等国情，不一定完全放开移民以及户籍制度，但需要许可最大限度的流通，例如许可外国高层次人才入籍中国，出台政策让海外留学人才、海外华人更方便地回国发展，减少不同地区户籍导致同一国家却有不同国民待遇的问题，来减小对市场经济的阻碍。

问：这些年，出国留学、投资移民的越来越多，你怎么看待这一现象啊？在他国发展后，放弃中国国籍的比例有多少，有权威的数据统计吗？

答：中国目前每年就有超过20万人选择出国留学，规模只回越来越大。移民的情况也一样，例如在2008年一年就有8万中国人获得美国绿卡，2009年中国依然连续成为移民美国人数第二的国家。美国目前大约有华人4百多万，其中有拿中国护照持有美国绿卡的按照上个月美国政府的最新统计有53万人，这说明至少有300万华人加入了美国籍。其他国家华人放弃中国籍比例并没有权威统计，因为涉及多个国家也很难有确切统计。但是，可以证实的是，中国高层次人才在国外流失的比例最高，例如据国际经合组织的一份统计，1990 至1999 年间在各国经济发展最急需的科学和工程领域，非美国出生的科学与工程博士留在美国的平均比例大约47%，中国大陆留学生博士滞留美国比例却为87%。而在21世纪，在中国高速发展的10年间，这个比例没有下降，反而上升。按照美国《华尔街日报》2010年1月援引美国政府有关研究机构的最新统计数据，毕业5年以上仍然留在美国理工科的所有外国博士生，中国高居92%，滞留美国人数最多，绝大多数亚洲国家博士毕业生在美滞留比例国家都在百分之三四十以下，泰国甚至只有7%。而根据美国《科学》杂志前两年的统计，中国清华和北大已经成为为美国输送博士生来源名列第一和第二的大学，已经超过了美国本土的大学。经管美国已经拥有了大量的来自国外的人才，美国还在考虑出台更为优惠的人才政策，如美国国会议员最近提出可以考虑对在美国拿到硕士学位的外国理工科留学生直接发放绿卡，而美国能源部长朱棣文最近也提出要给外国留学生发绿卡，可以说中国正面临严峻的人才政策竞争，需要进一步解放思想。

问：中国出国留学的人员加上移居国外的人口，截止目前，大约有多少人？按正常程序走，如果留学的人想回国，需要办理哪些手续？时间大约会是多久？

答：中国新闻社《2008年世界华商发展报告》曾估计改革开放后移居海外的新华侨华人约600万，我认为比较保守，这里面可能没有计算留学出去的中国人，目前在海外留学人员已经超过100万。最近这两年又增加很多，改革开放以来大陆出去的华人可能近千万。当然，这包括许多只是获得外国绿卡的中国公民。另外，至2009年，中国总共送出留学人员大约162万，已经回国的大约49.7万。很多留学人员回国需上要办理是《留学回国人员证明》以及学位认证等，需要花费很多时间和出示很多证明，手续比较复杂。我有一个朋友在国外拿到博士学位，学位认证前后加起来花了三个月的时间。拿了中国签证回来以后，中国签证目前在海外发放的有效期只有半年或一年的签证，在国内住满90天或者180天又必须再出国重新办签证。关键是海外华人回国极为不方便，国外的使领馆办签证一个国家就这么几个，现在华人遍布世界各地，办签证花费很多时间和精力，还有费用，对人才流动不利。另外，缺失了祖籍国原有的身份，中国对海外华人的向心力和吸引力，特别对这些华人后代的感召力可能会大大减弱。

问：签证政策与双重国籍的关系，如果签证放松，会不会对人才回国及经济贸易往来的频繁带来利好？

答：这是肯定的，如果连回国都很困难，如何谈具体的创业创新？双重国籍和绿卡的主要作用都是招才引智、招商引资以及凝聚海外族胞贡献国家。越来越多的国家承认或者默认双重国籍的根本原因就是，双重国籍的放开有吸引海外资金、人才、技术的作用，增强祖国向心力的作用，反对双重国籍却并不能阻止人才流失，因为如果一个人才具备移民欧美的条件和主观意愿，即使剥夺本国籍还是会选择移民，同时，反而因为失去了祖籍国的国籍，往往还把本可能、以及想部分保留在祖籍国的产业干脆全部转移到海外。印度在这些方面就很明智，实行了大面积发放印度裔卡和印度海外公民证政策，给与海外印度裔人与国内印度人的除了选举等方面的同等国民待遇，包括终生回印度免签证等，大大加速海外印度裔人才的回流和环流，使印度的高科技服务业和软件外包业这些年来大幅度提升。截至2007年，由于这些人才政策的实施，数年内从美国回到印度的仅信息产业方面人才都已经超过6万。美国政府人士也对印度《金融快报》承认：“如今大批印度信息人才回流，可能影响全球科技中心的硅谷乃至整个美国今后的竞争力”。在印度版的双重国籍政策出台之前，印度还只雇佣了7000名软件专业人才，而在2006年，“印度裔卡”和“印度海外公民证”实施以后，印度已经有了70万名软件从业人员，并依赖出口和外包成为了仅次于美国的世界第二大软件出口国、以及世界第一大软件外包业务接纳国。

问：人才方面，一直是重要的战略方针之一，像之前已经入了外国籍的高级人才，如果不允许双重国籍的话，就很难吸引他们回国效力。有人建议，中国可以进一步地放宽留学人员的签证状况，同时也可推广移民绿卡制度，不仅吸引留学人员回归，也可以吸引在国外出生的国外人才到中国来。您觉得这个举措可行吗？是否可以取代双重国籍呢？据了解，由于对申请人资格的严格限制，把想要获得“绿卡”的大多数外籍人士挡在了门外。目前，申请到绿卡的人多吗？比例占据境外总人口的多少？

答：如果给绿卡以基本“等国民待遇”（不能超国民待遇，也不能当临时工使用），并加大对原籍中国的高层次留学人员与海外华人、外国人才两大对象群体的适用范围，那么，肯定能取代大部分双重国籍的职能与作用。我认为这也是可行的。但是，目前中国绿卡制度并没有发挥这样的作用，例如从2004年8月15日正式出台绿卡制度到2007年8月15日，全国公安机关共受理外国人申请在华永久居留资格1460人，批准686人获得在华永久居留资格，到目前，也只批准了几千人而已。相比之下，2006年入出境中国的外国人达到了4424万人次，2006年，在北京登记居住一年以上、具有正当职业的外国人都有7万余人。如果讨论横向，美国一年批准职业移民绿卡名额是14万，如果加上这些人才的亲属以及亲属的绿卡申请，一年总数超过百万。中国批准和申请的人都少，这是因为门槛太高，手续复杂，且高门槛低服务——没有任何“等国民待遇”的规定，只相当于一张长期或永久免签证的证件，并且还制度性忽略了原籍中国的留学人员与海外华人群体的诉求。

问：也有人提出，一个国家不承认双重国籍，主要考虑的是对国家的忠诚和对公民的管理。从法律上讲，双重国籍有可能为一些犯罪分子逍遥法外或获得从轻处罚提供机会，因为有的行为在一个国家是违法，在另一个国家则不违法；有的行为在一个国家要受到重罚，在另一个国家则只会受到轻罚；在审理程序上也有很大不同，给不法分子以可乘之机。这是世界上一些国家不承认双重国籍的重要原因。您怎么看呢？

答：需要指出的是，世界上明确承认双重国籍的国家要远比明确反对的国家多，剩下的国家多是默认状态，也就是说实质上真正反对双重国籍的国家是少数。世界各国对双重国籍的担心都主要在“身份认同”上：一是两个国家处于敌对或未建交的状态，双重国籍拥有者“该如何效忠”的问题？二是出于国家安全问题考虑，限制这一群体参政议政；三是对这一群体公民的管理。但从各国发展的状况来看，这些完全可以通过具体政策来解决，而用不着一刀切地反对双重国籍。例如可以采取对等承认的方式，例如印度；也可以采取默认政策，例如俄罗斯不承认双重国籍公民的外国籍，但公民获得外国籍也不剥夺其本国籍；三是可以采取区别对待的政策，只对原籍本国的海外同胞默认双重国籍，也就是不承认其外籍身份，但没有自愿、主动放弃本国籍则视为选择了本国籍，例如日本与越南；四是限制在海外担任公职的双重国籍者的参政议政权利，例如菲律宾就有此规定，以及限制双重国籍担任具有安全、象征、核心性质的政府公职，例如中国的香港和台湾地区就是如此。

问：有观点认为，中国政府现在实际上已放宽了对户籍的限制。2003年8月7日，在中国公安部公布的新的七项户籍管理便民措施中第六项专门规定，从发布之日起，“取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定”，这也就是今后中国公民出国不再要求注销中国国籍。这条规定实际让现在广大出国留学、工作的人员合法保留了中国的国籍，即使这些出去的人员日后有可能加入其他国籍，只要他们回国还拥有中国户籍，则同香港特区一样，实际上还被视为中国公民。这可以算是为今后中国承认或默认双重国籍打下了基础。

答：这一规定具有非常积极的意义，但实际上还是行不通的，显然不是为默认或者承认双重国籍打基础。这是因为尽管中国过去具有非常过时、苛刻的户籍制度，甚至还有流动人口证，但本土公民起码还可以申请到了再去“流动”，有暂住证。而目前一个留学人员回国，他没有加入外国籍也无外国护照，只是有外国绿卡，还是需要注销本国户口和身份证，而且护照在很多地方也不能用，比如不能银行开户，不能贷款买房等。现在的情况是，国内有关部门只要发现你有外国护照或外国绿卡，就要求你取消你的身份证和户口。实际上有外国绿卡的还是中国籍，但在中国被发现也要取消户口，这是非常不合理的。美国的情况是你有其他国家护照或绿卡我不管，我只认你是美国人。美国这个做法对美国有好处，这些人还可以给美国纳税。

问：在双重国籍问题上，有人大代表和政协委员提过提案或者是议案吗？效果如何？

答：有不少人大代表和政协委员多次提交过相关的提案。而且，据我所知，欧美发达国家的华人一直非常关注这一问题，并也多次呼吁国家进行国籍法改革。当然，国籍法的变动，或者改革制度，涉及方方面面，政府需要谨慎从事，这需要一定的时间。但现在一提到双重国籍改革，不少人人认为主要的障碍是东南亚国家的问题。其实，这个问题不难解决，就像南亚国家孟加拉和巴基斯坦等国不欢迎双重国籍，印度的双重国籍政策就不针对这些国家，只针对大多数不反对双重国籍的国家。也可以采取对等承认的方式，先和愿意承认双重国籍的国家建立双重国籍往来，使更多的本族裔人有一种归属感，增加更多的便利往来，对双方国家都有好处。

问：还有观点认为，从建国初期到现在，世界格局已经发生了翻天覆地的变化。中国颁布《国籍法》20多年来，国际国内发生了巨大的变化。当前国际和平环境十分有利，现在是修订《国籍法》的最佳时机。

答：冷战早已经结束，中国与全球大部分国家已经建交。同时，中国实施改革开放，对内建立市场经济体系，对外融入全球化经济体系，这些都需要人才跨越国界、地域的流动作为支持。所以说，国籍法是到了可以改革的地步。中国的紧邻如印度，菲律宾，韩国和越南等国都纷纷修改了国籍法，也给中国提供了现成的模式和参考。目前国际人才环流已经成为一种趋势，欧盟内人才已经可以自由流动，国际人才竞争越发激烈，很多时候人才的竞争和保留都已经成了国家人才政策的竞争，包括国籍政策。今年，中央出台了《国家中长期人才发展规划纲要》，人才强国已经是中国的国策和最广泛的共识。在这个时候，修改过时的和对海外华人极为不利的国籍自动丧失的法律，可以是说是最佳的时机。

问：近年来，社会各界对中国实行双重国籍的呼吁一直未曾断过，实行双重国籍是否时机成熟？有没有列入立法目标或者是计划？如果暂时没有，那又需要到什么时候？为何会迟迟不推动呢？

答：政府有关部门一直在研究这些问题，并积极为国际人才竞争创造条件，包括对户籍制度也在推动改革和突破。总体来说，尽管过程缓慢，但一直在进步。不过，国籍法的变动，因为涉及到法律的修订，政府需要考虑多方面的因素，也需要时间。其实也可以用国家出台有关条例的形式，来加快有关规定的实施。例如，中国2003年的绿卡规定，就是中国公安部和外交部起草的条例，由国务院颁布执行的。

问：目前在中国周边许多国家改变双重国籍政策情况下，你有什么好的建议吗？

答：如果考虑中国特有的国情，在现行情况下需要时间来改变国籍政策，我认为可以先从完善相关绿卡制度开始，例如出台中国海外公民证，替代大部分附加在双重国籍政策的职能，以便对海外人才进行长期和永久性引进。比如印度对双重国籍处理的成功模式可以借鉴。印度近年来针对海外广大印裔人士的双重国籍的呼吁就推出了“印度裔卡”(PIO)计划和“印度海外公民证”(OCI)计划，作为国家人才政策的补充。海外印度人才持有“印度裔卡”或：“海外公民证”持卡者在购房、医疗、社会保障、所得税、贷款额度、风险投资基金的申请、知识产权保护等方面都有“本土公民待遇”，但不享有选举和被选举权利。印度政府近年来为吸引和方便更多的海外印度人士和后代回印度访问，工作和生活，增强印度社会和经济发展的活力和竞争力，增加对祖籍国的认同和了解，从1999年到2006年间大幅度调整和创新印度海外侨民返回和访问印度的旅行和海外公民身份证明的做法切实值得中国政府认真参考。印度政府给海外原印度籍人士发放海外印度公民身份证－OCI卡 (Overseas Citizen of India，终生免签证), 以及给在海外生长的印度人后代发放海外印度裔人士身份证－PIO卡(Person of Indian Origin Card，15年免签证), 一举解决了印度作为国家和海外印度裔人士的多方多层次的需求。当然，对于那些对印度来说双重国籍敏感的南亚国家，如孟加拉，巴基斯坦等，这项政策则不适用。按照印度大使馆的官方统计，截止到2010年3月，印度已经发放了4百万“海外印度公民证”和7百万个“印度裔卡“，这些证件的发放，给与海外印度裔人与国内印度人的除了选举等方面的同等居民待遇，大大加速海外印度裔人才的回流和环流。印度没有花很多的钱来吸引人才，但在政策上走在了中国前面，印度的人才留在美国少于中国，而回归率原来不如中国，现在回归率都高于中国，很能说明问题。我认为中国可以采取印度海外公民证的模式，来减少相关制度对人才流动的阻力，加强国际人才竞争。我相信，中国在国际人才政策上的创新和解放思想将会使中国成为一个能够吸引、凝聚世界大多数华裔优秀人才的国家。

（作者简介：王辉耀博士，中国与全球化研究中心主任，欧美同学会副会长，中国人才研究会副会长，中国国际经济合作学会副会长，国侨办海外专家咨询委员，北京市政协港澳台侨委员会顾问，先后兼任北京大学、中国政法大学和加拿大西安大略大学等高校客座教授、哈佛大学肯尼迪学院和美国布鲁金斯学会访问研究员，著有《人才战争》、《国家战略—人才改变世界》，《建言中国-海外高层次留学人才看中国》等有关人才方面专著。）

（注：本文仅代表作者本人观点。）