【转贴】中国政府的“科学发展观”能够走多远？

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20多年前由邓小平开创的中国改革，将“经济建设”确定为“一个中心”，意即政府的一切工作都必须围绕此一重心。从此，中国政府坚持经改先行、政改缓行的转型战略，经济增长成为政府保持社会稳定的主要手段、政治合法性的主要源泉、国际竞争的有力法宝。可以说，“以经济建设为中心”，是邓小平这位中国改革开放的总设计师，在完成思想上的“拨乱反正”后，为中国社会进程所设计的主轴。正是在这一逻辑主导下，才有了后来邓小平南巡讲话的“不争论”，才有了中国经济的市场化进程和持续20多年的经济高速发展，才构现中国与20多年前迥然有别的社会面貌。

当前，中国新一届领导集体提出了“科学发展观”，要求在大力发展经济的同时，兼顾经济发展的速度、质量和结构，兼顾社会效益和环境保护，追求全面、协调、可持续的发展效应，并强调要以此作为新时期的战略指针。显然，这是对邓小平“一个中心”前所未有的“修正”。新发展观虽然没有否定“经济建设”这个中心，但为它套上了“科学、统筹”的笼头，使它不能再一意前行，必须兼顾左右。这种效果，有点类似邓小平以“两个基本点”的表述，为“改革开放”套上笼头。

这无疑是中国自改革开放以来在战略指导方针方面所发生的最大修正，但是，这种修正并没有引起外界的足够重视。外界不够重视是有理由的，人们一是怀疑中国政府实施“科学发展观”的诚意：在中国对经济绩效极度依赖的情况下、在越来越强大的国际竞争压力下，中国政府真的会牺牲经济增长速度来兼顾其它吗？

不够重视的理由之二是：中国政府有没有能力切实推行“科学发展观”？

第一个理由决定了“科学发展观”虽已提出，但中国政府不大可能将其作为主要的战略指导方针，而更有可能利用它为“经济建设”行为设置一道底线；当底线被突破，后果明显、且为中国政府所不愿见时，“科学发展观”才会出手。这从中国政府处理本轮“经济过热”、查处“铁本”一案，即可见端倪。换言之，“科学发展观”将经常宣之于口，但只有在“必要”时它才会行之于手。这和邓小平“两个基本点”中“四项基本原则”对“改革开放”的约束，异曲同工。

第一个理由说的是中国政府“愿不愿意”，第二个理由说的是它“能不能够”。中国社会是由上而下组织起来的社会，行政权力是其中最强大的结构性力量；除此之外，社会的自组织能力微乎其微。这就决定了任何设定方案的实施，主要只能依赖从上到下的行政体系及其大小官员，他们是中国社会一切整体性行为的动力装置。

正如笔者此前在《资本家“原罪”：追究还是宽恕?这可是个问题》一文中所指出的：行政系统要从上到下发动、要达到一定效率，目标进程的“可考核性”是个关键。“经济增长”作为社会主要目标能够在中国取得较好绩效，一个重要原因是它指标单一、可以量化、便于考核的特征，满足了行政系统的考核需要，使这架庞大机器获得了有效运转的足够动力。中国政府将“经济增长”作为官员考核的主要指标，促成了持续多年的经济高速增长。

但是，“科学发展观”与此不同，它的指标是多向性的，而且其中许多是隐性的、不能量化。如果以此作为“工作重心”，将给官员考核带来极大难度、也可能为吏制腐败提供新的空间。如果说在指标简单明确的考核体系下官员们仍然可以弄虚作假的话，那么在考核指标复杂含糊的情况下，吏制腐败将达到何种程度？难以想象。人们担心的是：“科学发展观”不但不能刺激新的动力机制，反而会为吏制腐败提供舒适温床。

当然，在这方面政府也并非无可作为。上届政府曾试验出一种成功模式，即利用中央政府部门与地方政府之间的权限分立，形成某种制衡。具体做法是将那些中央对地方政府难以考核、或地方缺少动力、甚至其动力指向与中央要求背道而驰的公共事务管辖权限收归中央，即对这些部门实施垂直管理，地方部门主要对中央部门而非对地方政府负责。现在属中央垂直管理的主要是银行、工商、国税、质检等宏观经济管理部门，如果能够将“科学发展观”所涉及的、除促进经济增长以外的重要部门收归中央管辖，就能够对地方片面追求经济增长速度的短期化行为形成自然制衡，构筑经济增长行为所难以突破的均衡底线。但这样做的缺点是会极大削弱地方政府推动经济发展的效力，削弱中国经济增长的动力。最后的综合效应，难断利弊。

更重要的是，仅靠中央政府部门与地方政府的分立制衡，仍然不能使“科学发展观”获得足够动力。中国20多年的改革开放证明了，能够使行政系统高效运转的秘诀是政府官员能够在此运转方向上汲取足够的个人利益，即政策动力设置的方向与官员个人牟利模式的方向一致、进度相关。正是由于官员个人能够从“经济建设”上获得绩效考核以外的巨大利益，官员们的积极性才被充分调动起来、行政整合才成为地方经济增长的强劲动力，“中国模式”在经济方面才创造了市场经典理论所无法理解的业绩。

自改革开放以来，中国政府一直注重对既得利益权力阶层的利益安抚。社会转型至今，利益安抚方式已由原来的直接赋予特权转变为一定程度地容忍以权牟利。官员们的“体制外”收入，部分来源于民间，来自权钱合作；部分来源于直接化公为私。

相对于“经济建设”而言，“科学发展观”所添加的新内容，与当前中国资本快速积累的要求相悖，这将成为“科学发展观”落实的严重障碍。在当前政治格局下，资本直接介入政治、影响决策的能力还相当薄弱，但资本已具有影响政策落实、扭曲政策执行方向的强大能力。这种能力，来源于行政系统的微观动力机制，即来源于官员们个人的利益追求。由于官员个人经济利益的相当部分需要通过权钱合作才能实现；因此，官员在公共行为中追求个人利益的机制即所谓“看不见的脚”，实际上要服从两个大脑、即要服从权与钱的共同支配。政府目标与官员个人利益的背离，将使“科学发展观”缺少必要动力，难以避免被扭曲、被虚置的命运。

正如历史遵循螺旋状轨迹一样，政府的战略、政策包括其指导方针也呈螺旋状。政策总是着眼于解决当前最重大、最迫切的问题，政策实施本身又会带来新问题，于是又需要出台新政策加以调整。“科学发展观”正是在“以经济建设为中心”的战略指针被高效坚持20多年后，在经济、社会、环境等方面积累的负面效应已日益严重、突出后，才脱颖而出的。新发展观的出台，也是一个渐进过程。上届政府已觉察到单纯追求经济增长的负面性，并出台了一些调整措施，但并未上升到从根本上修正战略指针的高度。新一届政府提出了新思路，但对其贯彻新思路的决心和能力，人们还有理由保持怀疑。预计在相当长时期内，“科学发展观”不会成为中国政府真正的行为指针，而只会作为一种对过度行为的调节手段；“经济建设”这一中心将与“科学发展观”这一口号长期发生磨擦。

正象共产主义的目标一样，正是由于“科学发展观”不大可能被顺利落实，因此它才有可能被长期坚持；作为一种口头强调，它不大可能只会是昙花一现。它的真正落实，或者须要依赖环境的变化，或者须要依赖官员们针对新的形势摸索出新的赢利模式。由于社会整体福利的守恒性，这种新赢利模式必然还是要以牺牲社会其它群体/方面的利益作为前提；因此，它的负面性的积累，也必然会导致另一轮的政策调整，即针对“科学发展观”本身的调整。